PLS 146: o projeto de lei da destruição da memória nacional

Por Renato Pinto Venancio (ECI-UFMG).

 

       O Brasil vive um período de grande instabilidade institucional, e isso tem se refletido em decisões erráticas do Congresso Nacional. Recentemente, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado deu mostra disso, aprovando um Projeto de Lei-PLS que põe em risco o patrimônio documental brasileiro. O denominado PLS 146 “Dispõe sobre a digitalização e arquivamento de documentos em mídia ótica ou eletrônica, e dá outras providências”. A terminologia técnica encobre uma questão bastante delicada. Em seus artigos 2 e 3, esse projeto de lei prevê: “Após a digitalização e armazenamento em mídia óptica ou digital autenticada, os documentos em meio analógico poderão ser eliminados […]”, acrescentando que os “documentos digitalizados e armazenados em mídia ótica ou digital autenticada, bem como as suas reproduções, na forma desta lei, terão o mesmo valor jurídico do documento original para todos os fins de direito”.

      O PLS 146 foi proposto originalmente em 2007, mas na época não prosperou. Segundo parecer da Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática do Congresso Nacional, essa rejeição ocorreu em razão do Projeto de Lei da Câmara – PLC 11, de autoria da deputada Angela Guadagnin, que tramitava conjuntamente e apresentava conteúdo semelhante.

      Em 2011, o PLC 11 passou a tramitar sozinho e, no ano seguinte, foi aprovado. No entanto, antes de ser sancionado como a Lei 12.682, a então presidente Dilma Rousseff – atendendo recomendações dos órgãos técnicos da administração federal – vetou justamente o artigo 2, excluindo a possibilidade de eliminação do documento original, mesmo após sua digitalização. Na mensagem 313, publicada no Diário Oficial da União, em 10 de julho de 2012, justifica-se o veto presidencial com base nos seguintes argumentos: “Ao regular a produção de efeitos jurídicos dos documentos resultantes do processo de digitalização de forma distinta, os dispositivos ensejariam insegurança jurídica”. Alertou-se também que: “as autorizações para destruição dos documentos originais logo após a digitalização e para eliminação dos documentos armazenados em meio eletrônico, óptico ou equivalente não observam o procedimento previsto na legislação arquivística. A proposta utiliza, ainda, os conceitos de documento digital, documento digitalizado e documento original de forma assistemática”.[1]

      Em 2015, apesar desse veto, o antigo PLS 146 foi desarquivado pelo senador Malta e, ao que tudo indicava, não avançaria, pois a mencionada Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática reiterou o conteúdo da mensagem 313, alegando que “a matéria objeto do Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 146, de 2007, já se encontra contemplada na legislação vigente”, remetendo “à Lei nº 12.682, de 9 de julho de 2012, que dispõe sobre a elaboração e o arquivamento de documentos em meios eletromagnéticos”.[2]

      Em 2016, porém, a instabilidade institucional contribuiu para inviabilizar esse encaminhamento. O parecer acima foi desconsiderado pelo relator da comissão, senador José Maranhão. Porém, o Conselho Nacional de Arquivos-Conarq, órgão da administração pública federal encarregado de formular a política nacional de arquivos, o reiterou e emitiu nota técnica criticando duramente essa iniciativa. O documento do Conarq alerta que o PLS 146 “possui equívocos ao alterar importantes dispositivos legais”, pois extingue “a função genuína de ‘prova’ e/ou ‘testemunho’ de grande parte dos documentos arquivísticos”.[3]

      Caso o PLS-146 seja aprovado na Câmara de Deputados, os documentos, em suporte de papel, produzidos e recebidos pela administração pública federal poderão ser substituídos por sua representação digital. Nesse contexto – alerta o Conarq –  será possível “a fácil manipulação” deles, ao mesmo tempo em que se inviabiliza sua “análise forense ou diplomática forense, em casos de contestação de veracidade, impugnação e/ou denúncias de adulteração e falsificação de documentos”. Cabe aqui lembrar que esse debate não diz respeito aos documentos nato-digitais, mas sim aos que são gerados em papel e depois digitalizados. Embora a produção de documentos digitais seja comum, a maior parte da administração pública e privada brasileira ainda trabalha com sistemas híbridos, em que são produzidos documentos digitais e em suporte de papel. Além disso, e o que é mais preocupante, há imensos conjuntos documentais da administração pública, posteriores a 1950, ainda não avaliados e recolhidos aos arquivos públicos. Ao que tudo indica, eles seriam digitalizados e eliminados seus respectivos originais. O PLS 146 também autoriza esses procedimentos em relação aos documentos privados, seja de empresas ou pessoais, indicando em seu artigo 1 que os “órgãos públicos federais, estaduais e municipais, e de entidades integrantes da administração pública indireta das três esferas de poder político, serão regidos pela presente lei”.

      A eliminação em massa de documentos com valor de evidência e prova teria grande impacto. Muito do que se avançou no Brasil dos últimos anos, em termos de investigação contra a corrupção, por exemplo, tornar-se-á inviável, pois cairá em um labirinto de questionamentos jurídicos a respeito da autenticidade e fidedignidade das provas documentais digitalizadas apresentadas aos tribunais. Além disso, o Conarq sublinha a inconsistência de um dos principais argumentos dos defensores do PLS-146. Esses últimos alegam que a medida implicaria em substancial economia de recursos públicos, devido à “redução de áreas destinados aos arquivos físicos” ou à “redução dos gastos com papel, o que favorece a preservação do meio ambiente”. Frente a esse argumento, a nota técnica do Conarq alerta que a “preservação e acesso de longo prazo” dos documentos digitalizados implica na “previsão de planejamento e investimentos constantes”, assim como “custos elevados com a manutenção do ambiente tecnológico ao longo dos anos”.

       A destruição dos documentos públicos também tem preocupado historiadores e cientistas sociais brasileiros. Em outra nota técnica, desta vez emitida pela Associação Nacional de História-ANPUH, juntamente com a Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais-ANPOCS e a Associação Brasileira de Antropologia- ABA, são reproduzidos os argumentos avançados pelo Conarq, condenando-se o PLS 146.[4]

      Os defensores desse projeto de lei, por sua vez, contra-argumentam que o segundo inciso do artigo 2 prevê: “Os documentos de valor histórico, assim declarados pela autoridade competente, embora digitalizados, não deverão ser eliminados, podendo ser arquivados em local diverso da sede do seu detentor”. Contudo, em nenhum momento se definem as noções de “documentos de valor histórico” ou “autoridade competente”. Ora, a historiografia contemporânea considera de “valor histórico” documentos amiúde corriqueiros e em série, que nas mãos de um leigo não sugerem qualquer possibilidade de uso para se escrever História. Podemos retornar a um tempo em que, por documento historicamente relevantes, se entendiam apenas aqueles relacionados com os grandes ou dramáticos acontecimentos, sobretudo políticos, omitindo tudo que diga respeito, por exemplo, à possibilidade de reconstrução do cotidiano das classes populares.

      Também é importante sublinhar a terminologia nebulosa do PLS 146. Em seu Art. 3°, § 3º, consta: “Os documentos não digitais, inclusive em tramitação, que deram origem aos documentos digitalizados, quando avaliados e destinados à eliminação, poderão ser eliminados após a digitalização, segundo o procedimento específico, na forma do regulamento”.  Não se indica, aqui, nem mesmo que eles precisam ser arquivados para poderem ser eliminados. Quanto a isso, cabe lembrar que a Lei 8.159, de 1991, e o Decreto 4.073, de 2002, regulamentam os procedimentos para avaliação dos documentos públicos, determinando a necessidade de criação de “Comissões Permanentes de Avaliação de Documentos de Arquivos” nos órgão da administração pública, assim como de instrumentos de avaliação (“Tabela de temporalidade e destinação de documentos e arquivos”) e a necessária aprovação dos arquivos públicos no que diz respeito às eventuais eliminações – conforme alertou o Fórum Nacional de Ensino e Pesquisa em Arquivologia.

      Portanto, o Senado Federal, no que diz respeito à PLS 146, parece não seguir as recomendações dos órgãos da área, que têm como função orientar a constituição do patrimônio documental brasileiro. Como está proposto, o PLS-146 abre as portas para que a escolha dos “documentos de valor histórico” fique sujeita a critérios altamente subjetivos do gestor público do momento.

      No contexto administrativo brasileiro, em que a gestão de documentos arquivísticos ainda está em fase de implantação, é bem provável que esses gestores simplesmente não considerem nenhum documento público como tendo “valor histórico”, eliminando sua totalidade após a reformatação digital, em ambientes tecnológicos – o PLS 146 menciona vagamente empresas e cartórios, autorizados pelo Ministério da Justiça, com funções de digitalização, certificação e preservação – não preparados para sua conservação a longo prazo ou de forma permanente.

      Desta maneira, há grande chance de se perder tanto o documento original quanto sua representação digital. Fere-se, assim, de maneira mortal a formação do patrimônio documental brasileiro. Caminha-se, portanto, para a legalização da destruição em massa dos documentos arquivísticos, seja em sua função de evidência para elucidar crimes de corrupção, seja para o acesso a direitos ou para preservar a memória brasileira para as futuras gerações.

 

[1] Disponível em: http://pesquisa.in.gov.br/imprensa/jsp/visualiza/index.jsp?jornal=1&pagina=3&data=10/07/2012 Acesso em 11 dez.2016.

[2] Disponível em: http://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/public/getDocument?docverid=f5abf441-544b-42e3-a613-df99c8ead244 Acesso em 11 dez. 2016.

[3] Disponível em: http://www.conarq.gov.br/noticias/533-nota-do-conarq-sobre-o-pls-146-2007.html Acesso em: 11 dez. 2016.

[4] Disponível em: http://site.anpuh.org/index.php/2015-01-20-00-01-55/noticias2/noticias-destaque/item/3933-nao-ao-descarte-de-documentacao-nao-ao-pls-n-146-2007 Acesso em 24 abr. 2016.

3 Comentários

  1. Geraldo Moreira Prado
  2. Salvador Pires
  3. Miguel Branchtein

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